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砺锋规划设计研究院
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地方政府在专项债券管理中存在的问题
（一）市县政府自主性不足，专项债券安排机制有待完善。一是举债规模受限。目前专项债券实行限额管理，每年新增限额自上而下核定，当年核定的额度只能在当年发行完毕。这种模式虽然有利于宏观调控和防范风险，但地方政府只能在上级核定新增限额后，根据核定的规模和投向安排债券资金使用项目，无法结合自身经济发展、财政运行、建设需求等实际情况进行举债，无法提前统筹规划和安排。同时，由于各地不能在偿还存量债务等腾出的限额空间内自主发行债券，偿债积极性减弱。目前的管理模式离真正意义上的限额管理还存在一定差距，市县政府缺乏举债的自主权，在专项债券管理中较为被动。二是使用投向受限。中央每年下达的专项债券额度有明确的投向要求，如2018年中央下达福建省的专项债券中，要求用于土储、棚改、收费公路的额度占86.7%，能用于其他项目的额度仅占13.3%，一些地区因没有相关领域项目无法获得专项债额度，一些当地急需的建设项目却没有资金来源。在地方财力有限的情况下，这些急需项目可能交由融资平台等融资建设，容易导致政府与企业责任不清，产生隐性债务脱离监管，存在风险隐患。三是举债时间受限。每年新增专项债务限额需在全国两会后确定下达，由于下达时间较晚，各地无法与年初预算相衔接（虽然2019年起，全国人大授权国务院提前下达部分额度，但也只能实现这部分额度纳入省级年初预算，市县仍然无法纳入年初预算）。一些政府投资建设的项目，地方政府普遍存在着是需要年初安排预算资金还是等待新增债务限额下达后（不一定有相应的额度）安排的矛盾。此外，由于各地无法在核定的限额空间内自主安排发债，每年发行再融资债券额度仍需由中央核定，各地年初预算安排偿债资金时也面临着相同的矛盾。鉴于上述因素，市县政府缺乏举债的自主权，一些市县把债券资金当财政补助，重需求申报和额度争取，轻管理和偿还，存在过度包装项目、缺乏审核把关等问题，不利于发挥债券资金效益。
（二）市场约束机制不足，专项债券市场化程度有待提高。近年来，中央积极推进专项债券发行市场化，要求减少政府干预、加强第三方评估、加大信息披露力度，发挥市场对债券发行的约束作用，但效果并不理想。根据中国债券信息网数据，2019年已发行的地方政府专项债券发行利率全部为国债基准上浮25个BP，不同的省份、不同的债券品种、不同的项目间债券融资成本没有差异，无法体现市场对项目优劣的认可度差异，也无法实现市场对专项债券发行的有效监督。从原因看：一是专项债券发行未能体现项目信用。由于地方政府专项债券全部由省级政府统一负责发行并承担终偿还责任，债券发行体现的是省级政府信用而非项目本身的信用，从债券信用评级机构，到会计师事务所、律师事务所等第三方评估机构，再到金融机构等债券认购方等都较少真正关注项目本身的优劣情况，而更注重债券背后的省级政府信用。二是责任分担与惩处机制不健全。目前债券发行涉及的评级、评估、信息披露等更多的还停留在符合形式上和程序上的要求，由于对评级、评估及信息披露中存在问题等尚未建立相应的纠错及惩处机制，一些中介机构不仅没有对债券项目严格进行评估审核，反而为了承接业务而出具有瑕疵的评估报告，没有真正发挥第三方机构的约束作用。同时，由于在债券发行前没有明确项目后期收益无法实现等情况下的责任分担，债权人收益未与项目风险挂钩，不利于发挥市场约束。三是相关配套机制有待完善。受专项债券发行时间、发行窗口和发债人员等限制，省级财政部门很难对专项债券进行逐一审核、逐笔发行。目前专项债券大都采用集合发债，相同领域项目打捆发行，无法真正实现债券与项目一一对应，存在项目良莠不齐的情形，部分项目可能过度包装，项目收益无法覆盖债券本息，加大专项债券偿债风险，市场的力量没有有效发挥作用。
（三）“借、用、还”不统一，专项债券偿债保障机制有待健全。一是按照现行债务管理的规定，市县政府确需举借政府债务的，由省级政府代为举借，再转给市县使用，省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任。由于专项债券“借、用、还”不统一，容易导致市县出现重借轻还的情况，不利于偿债责任落实。二是由于大部分专项债券项目实际收益期限结构很难实现与债务还本付息结构的完全匹配，存在项目建设期利息没有偿债来源、项目收益不达预期或收益提前实现等情况，目前对专项债券项目对应的收入缴库、监管、偿还等制度尚不健全，基层落实偿债缺乏操作指引，不利于保障偿债资金的落实和项目偿债风险的防控。三是在中央允许专项债券作为项目资本金和允许债贷组合融资的情况下，没有完善的偿债责任划分和偿债保障机制，容易造成政府债务与企业债务不清等问题，产生新的风险隐患。
全国地方政府债务余额情况
截至2020年3月末，全国地方政府债务余额228219亿元。其中，一般债务123214亿元，专项债务105005亿元；政府债券226330亿元，非政府债券形式存量政府债务1889亿元。
截至2020年3月末，地方政府债券剩余平均年限5.5年，其中一般债券5.2年，专项债券5.9年；平均利率3.53%，其中一般债券3.54%，专项债券3.52%。
注：
[①]部分数据小数位按四舍五入取整。
[②]年度执行中地方政府债务余额为地方统计数据。
[③]地方政府债券发行数据按照省级政府成功发行地方政府债券之日统计。
[④]地方政府债务余额与上月相比存在变化，主要是按照全国人民代表大会常务委员会授权，国务院批准提前下达了部分2020年新增地方政府债务限额，地方相应发行了新增地方政府债券。
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